Pnrr, tutto ruota spesa effettiva: successo o flop?

https://www.distico.it/2021/05/24/come-sono-ripartite-le-risorse-del-pnrr

Il sole 24 ore del 29 dic.2023 Gli Speciali di Manuela Perrone e Gianni Trovati

Nei prossimi mesi tutti i dibattiti, le polemiche e la ricca serie di alibi che ha accompagnato il racconto del Pnrr nel 2023 diventeranno solo un ricordo pallido. Perché questo è l’anno decisivo per capire se il Piano riuscirà davvero a passare ai fatti, come sostiene un fronte trasversale di osservatori, o sarà condannato senza appello a rientrare nel ricco novero delle promesse italiane

disattese, come temono altri.Spesa effettiva sotto i riflettori.Per capirlo, occorrerà guardare a un indicatore semplice, troppo brutale agli occhi di qualche analista ma ineludibile: quello della

spesa effettiva. Si tratta del contatore che fin qui ha arrancato molto più del previsto, e ha costretto il Governo Draghi prima e l’Esecutivo Meloni poi a rivedere ogni autunno i piani di spesa rinviando agli anni successivi una quota di uscite che già avrebbero dovuto realizzarsi fin qui. Ora, però, il tempo delle attese è finito. Non solo per ragioni di calendario, ma anche per una questione sostanziale: dopo lunghi mesi di negoziati con la Commissione europea, Roma e Bruxelles si sono accordate fra la fine di novembre e la metà di dicembre sulla rimodulazione del Piano,che quindi oggi risponde in pieno alle esigenze e alle strategie aggiornate alla luce della crisi energetica e inflattiva scoppiatadopo la guerra in Ucraina. Proprio la rimodulazione, che ha

rivisto centinaia di obiettivi, spostando in avanti e rivedendo i calcoli di un’ampia messe di scadenze, sgombra il campo dall’alibi principe che fin qui ha giustificato i ritardi: dover gestire

un Piano costruito da un Governo diverso in uno scenario molto distante da quello attuale.

Come si misura il Pnrr

Il Pnrr, come non si stancano di ripetere gli analisti più raffinati, è un Piano “performance based”. Il suo stato di attuazione nel tempo, cioè, non si misura calcolando la spesa realizzata, com’è

sempre accaduto fin qui nelle programmazioni europee che in Italia hanno abitualmente prodotto numeri sconfortanti, ma sulla base del raggiungimento degli obiettivi qualitativi (milestones)e quantitativi (target) che scandiscono il cronoprogramma.

L’osservazione è certamente vera, e centra uno dei tratti più innovativi della programmazione realizzata con il Pnrr e destinata a incidere su tutti i piani futuri oltre che sulla gestione dei

fondi di sviluppo e coesione. Ma è altrettanto vero, come ha osservato per esempio la Corte dei conti nella sua ultima relazione semestrale sullo stato di attuazione del Pnrr, che è difficile ipotizzare il raggiungimento degli obiettivi del Piano senza un utilizzo integrale delle risorse a disposizione. Lo spread fra obiettivi e spesa, va aggiunto, può essere spiegabile nei primi anni del Pnrr, quando gli impegni più importanti sono stati legati alla predisposizione di bandi e progetti e all’approvazione delle riforme che dagli appalti alla concorrenza stanno provando a costruire in Italia un ambiente più favorevole agli investimenti pubblici e privati; ma è necessariamente chiamato a chiudersi ora, perché altrimenti il rischio di arrivare al giugno 2026 con molte opere non completate si fa concreto. E la conseguenza, scritta nel regolamento del Piano, sarebbe l’obbligo di restituzione di una quota dei fondi nel frattempo ricevuti, dando un

altro colpo a saldi di finanza pubblica.

Il bilancio dei primi tre anni

I numeri, fin qui, parlano chiaro. Nei primi tre anni di vita del Pnrr sono stati spesi poco più di 42 miliardi di euro, cioè una ventina abbondante in meno di quelli ipotizzati nelle previsioni iniziali scritte nel 2021. Se si tolgono dal conto i crediti d’imposta automatici per il contestatissimo superbonus, parzialmente finanziato dai fondi del Next Generation Eu, e per gli investimenti innovativi delle imprese nel programma Transizione 4.0, si arriva alla spesa effettivamente realizzata per la via maestra dei bandi e degli appalti pubblici. E in questo caso il contatore si ferma intorno ai 16 miliardi; che sono solo il 9,5% dei 168 miliardi che secondo i calcoli della Corte dei conti sono destinati a queste voci. Pochino.

Nei primi tre anni di vita del Pnrr sono stati spesi poco più di 42 miliardi di euro, 20 in meno

rispetto alle previsioni

Le ragioni sono semplici da individuare, quanto complicate da superare. All’appuntamento con il Pnrr si è presentata una Pubblica amministrazione italiana impoverita da 15 anni di tagli, che hanno colpito soprattutto gli enti territoriali e, fra loro, si è accanita con particolare cura sul Centro-Sud, dove lo stato di salute mediamente più precario dei bilanci comunali e regionali ha spesso impedito quelle poche assunzioni realizzabili invece nel Centro-Nord. Questo panorama è un problema in più per il Pnrr, che proprio al Sud concentra una quota proporzionalmente maggiore di risorse (a partire dal generale vincolo di destinazione del 40% dei fondi) per perseguire l’obiettivo della “coesione territoriale”, trasversale a tutte le missioni e componenti del Piano.In un mondo teorico, in una sorta di esperimento in laboratorio da realizzare in mancanza di attrito, sarebbe stato necessario dedicare qualche anno al “rafforzamento amministrativo”, cioè alla ricostruzione della capacità tecnica e progettuale della Pubblica amministrazione, per poi partire con la realizzazione vera e propria di bandi e appalti pubblici, nel frattempo riformati nel nome della semplificazione e della digitalizzazione. Ma la realtà non offriva tutto questo tempo, anzi imponeva di correre a ritmi molto più intensi di quelli immaginabili solo poche settimane prima del varo del Piano. Con la conseguenza che si è provato a fare tutto insieme, dalle riforme del Codice degli appalti a quella della Pubblica amministrazione fino alle assunzioni, nelle stesse settimane in cui scadevano i termini per presentare i progetti o per bandire le gare per gli asili, le ferrovie o gli impianti di gestione dei rifiuti. Il tutto sotto i colpi di un’inflazione che nello stesso periodo ha prodotto aumenti fra il 10% e il 30% dei quadri economici originari a seconda dei casi.

Sfida impossibile?

Vista in questi termini, la sfida può apparire impossibile. Ma va detto che spesso non si è rivelata tale. Nonostante tutto i progetti sono arrivati, e i bandi sono partiti anche se spesso cadenzati da

rinvii e riprogrammazioni rispetto a ipotesi iniziali rivelatesi troppo ambiziose. E della partita sono stati anche i Comuni, in genere disastrati negli organici e vuoti negli uffici tecnici che mantengono qualche struttura degna di questo nome solo nelle città medie e grandi del Nord. Ma soldi e investimenti del Piano investono quasi tutti gli enti locali, compresi i Comuni polvere

delle aree interne dove i dipendenti sono poche unità e dove spesso è arrivato come un salvagente l’intervento di sostegno di strutture romane come Invitalia. Fatto sta che il Regis, il complicatissimo cervellone della Ragioneria generale dello Stato che censisce e monitora in tempo reale ogni respiro del Piano, dice che i sindaci hanno caricato sulla piattaforma 104mila progetti, e che l’84% dei Comuni titolari di almeno un intervento del Pnrr hanno caricato i quadri economici.

Bisogna partire davvero

Ora, insomma, non c’è che da partire davvero, in un contesto che non ammette altre esitazioni perché già oggi per completare la spesa entro il 2026, come chiede il Piano, occorrerà far girare tra quest’anno e i prossimi due investimenti per 40-50 miliardi di euro all’anno, facendo schizzare il tachimetro della spesa a livelli mai raggiunti da una macchina pubblica ancora zoppicante nonostante le assunzioni (a termine) realizzate negli ultimi mesi proprio nel nome del Pnrr.

Il risultato finale passa tutto da qui. Come passa da qui il bivio di fronte al quale si trova il Governo Meloni. Fin qui è spesso trapelato un malcelato fastidio nella gestione di un Piano sentito come figlio d’altri, di quel Governo Draghi di cui Fratelli d’Italia è stata l’unica opposizione. Ma qui ora si tratta di salire sul treno di quella che rimane l’occasione storica di un’Italia alle prese con l’ennesima fase di crescita allo zerovirgola, oppure di intestarsi un fallimento che sarà complicato poi attribuire ad altri perché, in caso di insuccesso, sarà sancito proprio in quel 2026 che rappresenta l’ultimo anno della legislatura. Un fallimento peraltro

foriero di rischi per la nostra credibilità.